特朗普今年初就职总统后，下令冻结几乎所有美国对外援助，以确保援助政策符合“美国优先”策略。美国国际开发署在全球范围的许多援助项目被迫暂停。对外援助成了美国两党攻守的政治议题，而在美国国内政客和舆论争辩之际，发展中国家的弱势群体和国际救援组织正挣扎求存。


在孟加拉难民营，一名罗兴亚妇女给怀里的幼童喂食美国国际开发署提供的营养补充剂；图摄于今年2月份。（路透社）

美国总统特朗普重返白宫前，全球超过40％的人道主义资金来自美国国际开发署（US Agency for International Development，简称USAID）。但一纸令下，运营近64年的国际开发署今年7月1日正式关闭。

特朗普批评国际开发署“无能且腐败”。美国国务卿鲁比奥称，自1990年代冷战结束以来，国际开发署的发展目标很少能实现。例如1991年以来获美国总计1650亿美元（2123亿新元）援助金的撒哈拉以南非洲国家，2023年在联合国的重要决议中，只有29%的表决和美国立场一致；中东和北非地区虽也获美国近900亿美元援助，但除了摩洛哥，其他国家的民众对中国的好感高于对美国；在加沙和约旦河西岸，美国的援助金也未能消减反美情绪。


美国总统特朗普批评美国国际开发署无能且腐败，于7月1日正式关闭这个运营超过半世纪，为全球许多国家提供援助的专职机构。（路透社）

鲁比奥宣布取消国际开发署83％的项目，即超过5000个项目被取消，只保留约1000个，并表明当国际开发署关闭在全球各地的分支机构后，它的职能就会并入国务院。

国务院：不会停止对外援助 但须调整战略落实美国优先

美国国务院发言人回答《联合早报》的询问时说，鲁比奥正在迈出历史性的一步，重新调整美国对外援助的提供方式，让它和落实“美国优先”的外交政策一致，确保对外援助能够促进美国国家利益。

发言人强调：“美国不会停止对外援助。我们正在调整我们的援助项目，以确保它们更有效，并符合我们的国家利益。必要的拯救生命和人道主义项目将继续推行，我们会对有助强化合作伙伴及我们国家的项目进行战略投资。”

据国务院透露，他们已接手美国国际开发署的部分项目，而鲁比奥也已批准为这些项目在美国本土和施援当地招聘员工。

不过，发言人直言，美国认为其他有能力的国家，应当投入更多资金分担在全球拯救生命的重任。

国际开发署成立于1961年11月，是美国政府对外非军事援助的专职机构，也是全球最大的外来援助、救灾和经济发展机构。当时正值冷战时期，时任美国总统肯尼迪成立这个机构的目的之一，就是在全球运用软实力对抗苏联共产集团。

这些年，美国国际开发署在约120个国家开展工作，涵盖教育、卫生、环境保护和民主治理等多个领域。其中，医疗卫生项目占据国际开发署预算中很大的一部分，这包括为仍有小儿麻痹症的国家提供疫苗接种，并协助防止可能引发大流行的病毒传播。

美国前总统小布什在2003年启动的“总统防治爱之病紧急援助”计划，是国际开发署资助的一个主要项目。这个计划通过购买抗逆转录病毒药物为发展中国家，主要是非洲国家的爱之病患者治疗。这个全球最大的医疗卫生项目至今共获得1200亿美元资金，在至少50个国家拯救了约2600万人的生命。

国际开发署向全球各国提供大量援助，将自己定位为一股仁慈的正义力量。不过，并非所有人对此信服。批评者认为，国际开发署的活动与美国的地缘政治利益密切相关，是打着人道主义幌子推进美国霸权的工具。国际开发署甚至被指资助宣传亲美言论的媒体机构，支持颠覆敌视美国利益的政权。

美国中美研究中心高级研究员古普塔今年3月接受中国央视访问时称，澳大利亚智库澳洲战略政策研究所长期接受美国政府的经费支持，热衷于炒作反华议题，而美国在2月停止资助后，研究所也停止了这些行为。他因此指控美国通过国际开发署的援助资金，试图影响中国等国家社会体制的正常运转。


特朗普政府已经停止向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）提供资金，加上国际救援物资进入加沙收阻，加沙地带的粮食危机日益严峻。8月18日，在加沙中部的难民营内，许多巴勒斯坦人排队领取食物希望能填饱肚子。（法新社）

美国民众对于国际开发署也颇有微词。英国广播公司今年2月的一篇分析说，民意调查长期以来显示，美国民众普遍支持削减对外援助支出，认为外援资金被浪费，所以特朗普向国际开发署“开刀”，既是控制支出，也是顺应民意。

据特朗普政府统计，国际开发署这数十年来的支出已超过7150亿美元。

学者：所削外援金额 对美国而言微不足道

可是华盛顿智库全球发展中心（Center for Global Development）高级研究员肯尼（Charles Kenny）接受《联合早报》采访时指出，被削减的对外援助金额，对美国而言是微不足道的。

据美国政府网站数据，过去25年，美国国际开发署平均每年支出约230亿美元。近年因各地战乱，支出略有上升，但以2024年拜登总统任期最后一年为例，那一年的总支出达354亿美元，只占美国政府年度总支出的不到1％。

肯尼说：“我反而担心，这对美国声誉的影响要大得多。在没有任何预警的情况下，特朗普政府限制或切断了爱之病药物、防止产妇因分娩并发症出血致死的药物等。再加上提高关税以及退出国际组织等行动，所有这些都表明美国是一个不可靠的合作伙伴。”

肯尼坦言，并非所有美国的援助都得到尽可能高效的利用，尤其是许多粮食援助，必须由美国农场生产的粮食通过美国船只运输，既昂贵又耗时。“然而，与大多数美国国内的支出相比，外国援助更注重发挥每一美元的效益。”

国际开发署前署长：项目都经听证会才批的

对于外界指责国际开发署援助了一些不知名的项目，质疑他们乱花钱，国际开发署前署长纳齐奥斯（Andrew S. Natsios）予以驳斥，指这个指责是否成立存有争议。

纳齐奥斯于2001年至2006年间领导国际开发署，现为美国得克萨斯州农工大学（Texas A&M University）布什政府与公共服务学院教授及斯考克罗夫特国际事务研究所所长。

纳齐奥斯向《联合早报》解释：“所有国际开发署的项目都是在美国国内举行了公开听证会，征求公民社会、企业和国会的意见后，由政府内阁部长以书面形式批准的。这些是美国的国家项目。美国国会通常会为这些项目拨款，因此国际开发署的职能是受到制约的。”

纳齐奥斯在任内，发起了全球发展联盟（Global Development Alliance），与私人领域合作共同资助发展项目，并为有潜能的学生提供奖学金，助他们赴美求学。其中一些学生后来还成为杰出科学家和政治人物。

纳齐奥斯认为，关闭美国的对外援助机构损害了美国在世界各国开展外交的能力。他以全球南方为例说，国际开发署保护了许多国家的医疗供应链，也资助大规模疫苗接种工作和计划生育等。“如果没有美国国际开发署的监测和应对流行病，许多国家将不会繁荣发展。削减外援，严重损害全球南方国家合作伙伴对我们的信任。”

国际救援组织苦撑 穷乡千万儿童挨饿

美国政府今年1月20日宣布暂停所有对外援助时，美国非营利社会企业Edesia Nutrition的创办人纳维恩（Navyn Salem）正在非洲塞拉利昂一家医院，对数百名儿童进行营养不良筛查。得知消息时，她惊呆了。

纳维恩接受《联合早报》采访时说：“眼看着那么多儿童依赖这些援助生存，得知这些救命粮食的供应被切断了，我实在是难以接受。”

纳维恩在2009年创立Edesia。她在美国罗德岛的工厂为联合国儿童基金会（UNICEF）、世界粮食计划署（World Food Programme）和美国国际开发署等人道主义机构，以及其他在紧急和冲突地区工作的非政府组织生产一系列强化花生制品。这是一种以花生为原料，加上奶粉、大豆、食用油、糖以及维生素和矿物质制成的花生酱，用于治疗和预防营养不良。

Edesia至今已帮助了65个国家的2500多万儿童，包括索马里、委内瑞拉、也门和叙利亚的孩童。

国际开发署突然终止合同，导致Edesia挤压了大量库存，不得不多租用一个仓库来储存食品。公司的库存一度多达5000吨，价值1300万美元，足以养活超过48万4000名儿童。

美国国内好些依靠国际开发署订单的非营利组织，因为订单被取消而受到不同程度的影响。

国际非营利组织“反饥饿行动”（Action Against Hunger）同样因国际开发署中断资金而面临巨大挑战。它的公关部门主任贝伯恩尼茨（Eric Bebernitz）接受《联合早报》采访时说：“我们在59个国家开展工作，每年惠及超过2100万人，因此我知道它（资金中断）的影响将是深远的。”

“反饥饿行动”成立45年，在世界各地帮助营养不良的儿童，为社区提供安全饮用水和可持续的饥饿解决方案。它在美国、加拿大、欧洲和印度等多个国家都设有办事处。

贝伯恩尼茨透露，来自美国的资金占组织资金总额的约20％。如果所有由美国资助的项目终止，组织将面临1亿2000万美元甚至更多的亏损。

Edesia Nutrition创办人纳维恩向《联合早报》透露，美国务院经过一轮审查后，部分援助项目获准恢复，并在8月5日首次招标向她们采购1万1285公吨的即食治疗食品。

纳维恩：美国务院8月初采购 逾万公吨救命食品给81万儿童

好在美国国务院经过一轮审查后，部分援助项目获准恢复。纳维恩透露，国务院刚于8月5日首次招标，向她们采购1万1285公吨的即食治疗食品，足够为尼日利亚、肯尼亚、埃塞俄比亚、马里、南苏丹、乍得、马达加斯加、尼日尔、苏丹、吉布提和刚果民主共和国的81万8000严重营养不良儿童提供救命食品。

接下新的订单后，公司召回了此前被解雇的员工，并立即扩大生产计划。存放在罗德岛仓库的18万5535箱食品也已开始运往尼日利亚和中非共和国。

美国大幅削减对外援助，对非洲国家造成不小的影响。今年6月，在刚果民主共和国北基伍省首府戈马（Goma），美国慈善组织Mercy Corps因为失去了国际开发署的资助，无法完成水供连接工程。

不过，由于国际开发署在并入国务院前已大幅裁员，外界担心获准继续的项目会陷入停顿和出现延误。国际开发署在全球原有1万多名员工，其中约三分之二在海外工作。根据国际开发署3月提交给国会的通知，它在7月1日和9月2日分两轮解雇几乎所有员工，最终留下者估计不到300人。

长远来看，没有了美国这个金主，未来是否能有更稳定、可持续的方式推进国际人道救援工作，目前似乎没有答案，也不见有其他大国愿意扛起这个重任。

曾在世界银行任职的肯尼说，目前全球海外发展援助总额不升反降，许多受援国深陷债务泥潭，尤其是面临全球关税战的逆风，整体情况令人担忧。

等不到大国伸出援手，Edesia数个月前发起了一项名为“孩子们不能再等了”（Children Can’t Wait）的筹款活动，帮助非政府组织获取所需的即食治疗食品。纳维恩说，尽管面对许多困难和不确定性，但她和团队会坚持不懈，守住美国作为世界正义力量的理想。（联合早报）